皮海洲 | 立方大家談專欄作者

最近，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政處罰裁量基本規(guī)則(征求意見(jiàn)稿)》（以下簡(jiǎn)稱《裁量基本規(guī)則》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，以便進(jìn)一步規(guī)范證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)行政處罰裁量，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，增強(qiáng)裁量公開(kāi)性，實(shí)現(xiàn)裁量公正。

證監(jiān)會(huì)制定《裁量基本規(guī)則》當(dāng)然并非是無(wú)的放矢。其一方面是為了貫徹落實(shí)2021年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》精神，該《意見(jiàn)》明確提出要“加強(qiáng)統(tǒng)一執(zhí)法，制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法行為”。另一方面也確實(shí)是基于規(guī)范證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)行政處罰裁量、統(tǒng)一執(zhí)法尺度的需要，畢竟在過(guò)去執(zhí)法的過(guò)程中，存在太多執(zhí)法尺度不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

比如，在投資者非常關(guān)注的大股東及重要股東違規(guī)減持的問(wèn)題上，執(zhí)法尺度不統(tǒng)一現(xiàn)象是較為常見(jiàn)的。少數(shù)違規(guī)減持案件遭到了重罰，比如去年9月，我樂(lè)家居大股東違規(guī)減持1.07億元，結(jié)果遭到了近5000萬(wàn)元的處罰。便更多的則是責(zé)令整改，讓違規(guī)減持股東購(gòu)回違規(guī)減持股份。甚至有的股東違規(guī)減持，處罰只是停留在上市公司層面，股東將違規(guī)減持所得上繳公司即不了了之。正是基于執(zhí)法尺度的嚴(yán)重不統(tǒng)一，因此，證監(jiān)會(huì)制定《裁量基本規(guī)則》很有必要。

那么，如何規(guī)范證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)行政處罰裁量、統(tǒng)一執(zhí)法尺度呢？這首先需要從法律法規(guī)層面統(tǒng)一處罰的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是要從立法的層面統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)。如果立法層面都不統(tǒng)一，這就很難在執(zhí)法層面達(dá)成統(tǒng)一。實(shí)際上，目前涉及到資本市場(chǎng)的一些立法如《證券法》《公司法》《基金法》《刑法》，在有關(guān)處罰問(wèn)題上的標(biāo)準(zhǔn)本身就不統(tǒng)一，這是一個(gè)亟待需要解決的問(wèn)題。

比如對(duì)待基金“老鼠倉(cāng)”問(wèn)題，根據(jù)《基金法》第一百二十三條第一款的規(guī)定，“沒(méi)有違法所得或者違法所得不足100萬(wàn)元的，并處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款”。而依據(jù)《證券法》對(duì)內(nèi)幕交易的查處，沒(méi)有違法所得或者違法所得不足50萬(wàn)元的，處以50萬(wàn)元以上500萬(wàn)元以下的罰款。因此，在對(duì)待同一問(wèn)題上，《基金法》與《證券法》的標(biāo)準(zhǔn)明顯是有差異的。這必然導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。所以這個(gè)問(wèn)題必須從立法的層面加以解決。

在立法層面的處罰標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成統(tǒng)一的前提下，需要統(tǒng)一的就是各項(xiàng)規(guī)章制度。而《裁量基本規(guī)則》本身也就是屬于規(guī)章制度范疇。比如，《裁量基本規(guī)則》規(guī)定，行政處罰裁量分為不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰等裁量階次。同時(shí)，裁量基本規(guī)則對(duì)不同裁量階次的含義和劃分方式作出明確，并分別規(guī)定不同裁量階次的適用情形。當(dāng)事人同時(shí)具有從輕、減輕或者從重處罰情節(jié)的，規(guī)定應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件具體情況綜合考慮后進(jìn)行處罰?！恫昧炕疽?guī)則》的這些規(guī)定，顯然是有利于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的。

不過(guò)，從中國(guó)股市的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，要盡量減少不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰的執(zhí)法，要更多地選擇從嚴(yán)執(zhí)法，從重處罰。畢竟中國(guó)股市涉及到億計(jì)投資者的切身利益，而且各種違法犯罪、違法違規(guī)行為層出不窮，絕對(duì)不能縱容違法犯罪、違法違規(guī)行為的發(fā)生。因此，對(duì)于違法犯罪、違法違規(guī)行為的查處，務(wù)必要統(tǒng)一到從嚴(yán)執(zhí)法、從重處罰的軌道上來(lái)，能從重處罰的，絕不從輕處罰，決不讓違法犯罪、違法違規(guī)者逍遙法外。

當(dāng)然，這里的從重處罰不限于行政處罰，而是一種全方位的處罰。比如在行政處罰的同時(shí)，違法違規(guī)者構(gòu)成損害投資者利益的，則應(yīng)賠償投資者損失。如果涉及到維權(quán)索賠的，應(yīng)統(tǒng)一采取特別代表人訴訟的方式。而且對(duì)違法犯罪行為，必須依法追究刑事責(zé)任，而且在追究刑事責(zé)任時(shí)，同樣要堅(jiān)持從嚴(yán)追責(zé)、從重處罰的原則，能重判的決不輕判，能重罰的決不輕罰。

責(zé)編:陶紀(jì)燕 | 審核:李震 | 監(jiān)審:萬(wàn)軍偉